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积极参与社会管理创新,凸显公证价值
来源:   时间:2011-12-09   点击:4350   

积极参与社会管理创新,凸显公证价值

 

                    苏秋玲 广东省东莞市南华公证处 

                    蒋丽   广东省东莞市东莞公证处

 

[摘要]  加强和创新社会管理是公证制度基本价值的体现,推进社会矛盾化解、参与社会管理创新是公证的内在要求。公证应当充分发挥职能优势,积极参与社会管理创新,公证处所办理的各项公证业务包括传统公证业务如继承权、赠与公证,特色公证业务如赋予强制执行效力、提存公证等都是公证参与社会管理的重要体现,同时公证也应当积极开拓业务,不断创新社会管理。

 

[关键词]  公证  社会管理  创新

 

随着改革开放和市场经济的不断深入,我国进入了一个经济高速发展的时期,我国的经济体制、社会结构、利益格局已发生了深刻变化,人与人之间的矛盾也开始逐步凸显出来,信访、征收、拆迁等社会矛盾大量出现,政府的维稳压力越来越大,现有的社会管理制度已不能完全适应社会的发展,进行社会管理创新势在必行。二〇〇九年十二月十八日,中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康在全国政法工作电视电话会议中提出深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,推动政法工作全面发展进步,确保国家安全和社会和谐稳定,为经济社会又好又快发展提供更加有力的法治保障。三项重点工作的提出,为新时期、新形势下的公证工作指引了方向。

一、加强和创新社会管理是公证制度基本价值的体现

公证制度的基本价值,决定了公证能够预防纠纷和维护交易安全。通过公证能够使公民、法人和其他组织的重要民商事法律行为得到进一步确认和维系,进而实现国家对社会经济活动间接干预之目的。二〇〇三年,我国加入了国际公证拉丁联盟,从而加快了我国公证立法,公证队伍的执业培训制度及公证人员的司法考试准入制度得以建立,这些措施的实行与完善,为公证制度介入社会管理提供了先决条件。拉丁公证制度,是一种“准司法制度”。设置公证制度的根本目的,在于在保障民事主体意思自治的前提下,实现国家对重大经济活动与公民、法人和其他组织的重要法律行为的适度干预,以预防经济纠纷的产生和避免可能发生的社会矛盾,维护经济活动的正常秩序和社会的和谐、稳定。为达此目的,国家赋予公证机构或公证人,以国家的名义对公民、法人和其他组织之间的契约关系和法律行为提供证明,确保经济活动、民事行为在法律秩序范围内正常进行。《中华人民共和国公证法》第一条明确规定:“为规范公证活动,保障公证机构和公证员依法履行职责,预防纠纷,保障自然人、法人或者其他组织的合法权益,制定本法。”由此看出,公证法律制度设置的目的就是为了预防纠纷、减少诉讼、维护社会稳定,公证所具有的引导规范、预防疏导、监督保障、沟通媒介等功能使其在预防、化解社会矛盾,维护社会秩序方面具有其他制度无法比拟的优势。公证通过依法介入民商事法律行为,对民商事法律行为进行审查、干预、引导,并过滤掉违法或者消极的因素,确保交易安全,保障了民商事活动的有序进行。可以说,公证的过程就是一个预防、化解社会矛盾,协助、参与社会管理的过程。公证与国家强调加强和创新社会管理的根本目的具有内在的一致性,推进社会矛盾化解、参与社会管理创新是公证的内在要求。而中国的公证队伍经过几年的培训和磨练,在质量和数量上都得到了大幅的提升,公证承担风险的能力也得到了加强,也能胜任这一新的考验。因此,我们不应当将公证的作用仅仅局限于证明,而应当从社会发展的大背景来进行考量,从社会管理创新的视角提升公证的价值,并以此为契机,不断地拓展公证业务,才能为公证事业的发展迎来更大的空间。

二、公证应当充分发挥职能优势,积极参与社会管理创新

东莞作为国家改革开放的前沿地带,经济发展走在了前列,与此同时,东莞所出现的社会矛盾也呈现出利益冲突多元化、矛盾纠纷多样化等特点。公证处通过履行自己的职责,发挥自己的职能优势,在维护社会稳定、创新社会管理方面起到了积极的作用。

    (一)传统的公证业务有利于维护婚姻家庭以及社会稳定

公证处的传统业务如继承权公证、赠与公证等,对预防矛盾的产生、化解社会矛盾纠纷都起到了积极的作用。公证处依据《司法部、建设部关于房产登记管理中加强公证的联合通知》办理继承权公证、赠与公证,使当事人在财产分配上的意愿得到了实现,继承人凭赠与、继承权公证书即可到财产的登记部门(如国土、房管部门等)办理财产的过户手续,而不需要到法院诉讼确认其权利。根据《中华人民共和国公证法》的规定,公证书通常要在受理后的十五个工作日内出具给当事人,如果通过诉讼则不可能在这么短的时间内得到解决。公证不仅节约了国家诉讼资源,对于当事人来讲也是一个高效的制度,同时,这与国人几千年来的厌讼传统也是相契合的。国家职能部门要求继承、赠与必须办理公证,这也是对公证处参与社会管理的一个肯定。

又如,随着人们法制观念的加强,财产协议公证也不再是道德的禁区,越来越多的夫妻或者准夫妻要求办理财产协议公证,以明确双方在婚前或者婚后所取得的财产的归属,特别是《最高人民法院关于适用<中华人民共和国婚姻法>若干问题的解释(三)》出台以后,有更多的当事人到公证处询问如何在只登记了一方名字的产权证上加上另一方的名字。公证处受理了大量的财产协议公证,通过协议明确了财产的归属,有效地预防了日后矛盾的产生。目前东莞市的房管部门要求夫妻离婚后需要变更产权证的,其财产协议必须经过公证,这是对公证处所付出的劳动的认可,是公证协助其进行有效的社会管理的一个有力体现。

公证处所办理的传统公证业务涉及到百姓千家万户的根本利益,关系到社会的安定和谐与家庭的和睦,由于涉案当事人多、利益关系复杂、内容琐碎,办好这些公证业务,对于维护社会的稳定,防止社会矛盾的产生有着重要的意义。同时,公证处在办理公证的同时,为当事人讲解国家的相关法律规定,对于当事人进行了普法教育,使国家法律规定为人所知,使社会公众树立起法治意识,也有利于普法部门实现其社会管理职能。

(二)公证的特色业务在创新社会管理上具有独特的优势

公证处的特色业务如赋予强制执行效力公证、提存等,在创新社会管理上具有独特的优势。

《中华人民共和国公证法》第三十七条关于“对经公证的以给付为内容并载明债务人愿意接受强制执行承诺的债权文书,债务人不履行或者履行不适当的,债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”的规定以及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百一十四条关于“对公证机关依法赋予强制执行效力的债权文书,一方当事人不履行的,对方当事人可以向有管辖权的人民法院申请执行,受申请的人民法院应当执行”的规定为公证处办理赋予强制执行效力公证提供了法律依据;而《最高人民法院关于当事人对具有强制执行效力的公证债权文书的内容有争议提起诉讼人民法院是否受理问题的批复》的出台,则更加肯定了赋予强制执行效力公证的非诉性——公证处办理赋予强制执行效力公证的,除非公证书确有错误的除外,当事人向人民法院起诉的,法院不予受理,当事人只能凭公证处出具的执行证书,向法院申请强制执行。这类公证的办理有助于金融危机下债权债务纠纷的及时解决,同时也节约了国家诉讼资源。而且,在出具执行证书之前,公证处还会再向债务人进行核实,并视情况进行调解,也再一次督促了债务人履约,使诚信、信用的价值理念得到宣扬。

而公证处办理的提存业务,对促进交易、保障交易安全,也起到了积极的作用。 以清偿为目的的提存打击了不履行合约的一方,使合同之债得以继续履行,保证了人们正常经营活动的开展;而以担保为目的的提存保证了交易的安全性,使当事人双方能够信任彼此、完成交易。公证正在以自己的力量影响和推动社会诚信体系的构建,对我国社会主义市场经济体系的完善,社会诚信、公平公正价值的确立有着重大的意义。

(三)结合本土实际,积极拓展公证业务,实现社会管理创新

公证处还应当从本土实际出发,积极拓展公证业务,不仅能够协助政府职能部门进行社会管理,实现社会管理创新,同时,也能促进公证行业自身的发展。目前,东莞市的公证机构在以下几个方面的业务均有所拓展:

1、围绕中心,服务大局,为国家、地区重大项目工程提供全方位的公证服务

对于国家、地区重大项目工程,东莞市的公证机构的业务范围包括了招投标现场,建设工程施工合同的签订,履约保函、支付保函的出具等所有环节。东莞的经济交易量之大,在全国处于前列,尤其是近几年来,东莞市不断加强市政基础工程建设,使得东莞的重大项目工程数量非常多,标的额也非常高。东莞市建设局作为这些项目工程的行政管理部门,主动申请公证介入,公证成为协助其进行社会管理的一个重要手段。公证处通过办理招投标公证,对招投标的不同环节进行审查、监督,提供相关的法律服务,帮助规范、完善招标投标活动,引导正确进行招标投标行为,确保了工程招投标工作的合法、有序进行,从而最大限度地减少纠纷或诉讼的发生,而公证的参与也使社会公众对招投标更为信任。通过办理建设工程施工合同公证、保函公证,公证对于签订建设工程施工合同、出具保函的主体的资格进行审查,对于合同、保函的权利义务进行审查,对当事人的签署行为予以证实,确保了建设工程施工合同、保函的真实性以及合法性,以协助建设局等政府职能部门进行管理。值得一提的是,目前东莞市建设局要求房屋建筑和市政基础设施工程的建设工程施工合同和保函均需进行公证,这是对社会管理需要公证的参与的一个肯定。

2、积极办理土地使用权流转公证

土地使用权的流转包括了继承、赠与、转让等多种形式。东莞市的公证机构除了办理土地使用权的继承、赠与公证以外,根据东莞市国土资源局的申请,公证处还对国有土地使用权挂牌、拍卖进行现场监督公证,对国有、集体土地使用权的转让进行公证。公证处介入国有土地使用权的挂牌、拍卖,最大限度地保证该活动的公平和公正,消除广大投资者顾虑,使国土部门的挂牌、拍卖活动顺利进行,也促进了地区经济的发展。法人或其他组织所拥有的土地使用权要进行转让,必须从其性质、章程等审查其需要履行什么程序才能转让、受让,个人所拥有的土地使用权要进行转让,需要考虑到该土地使用权是个人财产还是夫妻共有财产,同时还要审查转让合同的条款是否符合法律规定,这些如果交给公证机构来审查的话,相对于土地登记部门来说会更为专业、严谨。因此,将审查的责任交给公证人这一法律专家来负责,由公证处在登记之前进行前置审查,不仅确保了交易的安全进行,也降低了国土资源局的管理风险,同时也为国家土地政策的正确实施提供了重要保障,也是对社会管理的创新。

3、办理民事赔偿协议公证

有不少当事人到公证处咨询,称其与另一人(有时双方甚至是朋友关系)因小事发生争执,双方一时冲动之下动手打架,导致一方受轻微伤,侵权方已经被公安机关刑事拘留,双方本来没有什么难以调和的矛盾,甚至是朋友,并不愿意侵权方被公诉,现双方已经就此事达成和解,因此对于他们之间所达成的协议申请公证,受害方在刑事自诉范围内不追究侵权方的刑事责任,根据相关的法律、法规、政策规定,属于刑事自诉范围的,检察机关也可以提起公诉,但如果双方能够达成和解的话,则对侵权方公安机关可以不移送检察院处理,也就避免了该案件转化为刑事案件。公证处为其办理民事赔偿协议公证,当事人持公证书后便可向公安机关申请结案,使双方的矛盾得以消弭。公证处办理这样的民事赔偿协议公证,不仅化解了矛盾纠纷,对于政府职能部门进行社会管理更是起到了积极作用。

    除了上述民事赔偿协议公证以外,公证处所办理的工伤赔偿协议、交通事故赔偿协议也有利于化解矛盾,维护社会的稳定。东莞作为制造业名城,企业的数量非常大,企业与劳动者之间的纠纷也时有发生,因工伤引发的纠纷占了很大一部分。通过为企业与劳动者或其家属办理工伤赔偿协议公证,劳动者或其家属获得了应有的赔偿,不再提起劳动仲裁或者诉讼,纠纷得到了化解,有时甚至可以避免群体性事件的发生,社会稳定得到了维护;交通事故发生之后,如果不涉及刑事诉讼,且事故双方在赔偿问题上愿意和解的话,针对双方达成的赔偿协议,公证处进行公证,也能使双方的矛盾纠纷得以解决,同时节省诉讼资源。 

4、办理特色租赁合同公证

东莞市本地居民建房出租的较多,而承租者很多都是外地人,经常出现承租者不交租,锁门之后一跑了之,出租方无可奈何的情况,同时出租者为了涨租金恶意拒收租金,承租者无法交租的情况也时有发生。遇到这种情况,出租方如果直接撬门风险非常大,公安等部门也无法处理此类情形,如果通过诉讼,还必须经过漫长的公告期,将给出租方造成巨大的经济损失,只有公证才能够帮助出租方解决问题。然而,根据中国公证员协会制定的《办理保全证据公证的指导意见》,办理保全单方收回出租房屋或者其他物业的公证,申请人应当提交经公证的承租合同,且其中必须载明承租人不履行或者不完全履行合同义务时,所有权人或者管理人有权单方收回出租房屋或者其他物业的约定,对于此前未申办租赁合同公证的申请人前来申请公证处保全证据的当事人,公证处均无法满足其需求。针对这种情况,东莞市的公证机构大力宣传租赁合同公证,并研究制定了租赁合同的补充协议,在补充协议中约定,承租者如果不交租甚至一跑了之的,出租者有权在申请公证处办理证据保全公证之后清场并收回房屋,而如果出租者恶意拒收租金的,承租者也可以向公证处办理提存。通过办理这样的租赁合同公证,为双方日后发生矛盾纠纷起到了预防作用并提供了解决办法,推动了社会的良性发展。

5、办理财产承接公证

《中华人民共和国继承法》第十四条规定:“对继承人以外的依靠被继承人扶养的缺乏劳动能力又没有生活来源的人,或者继承人以外的对被继承人扶养较多的人,可以分配给他们适当的遗产”;第三十二条规定:“无人继承又无人受遗赠的遗产,归国家所有;死者生前是集体所有制组织成员的,归所在集体所有制组织所有。”

现实中存在一些孤寡老人,他们没有法律规定的法定继承人,也没有在生前以遗嘱或者遗赠的方式处分其财产,但是有继承人以外的人对他们尽了生养死葬的义务,对于这些人遗留下来的宅基地使用权该如何处理?

虽然继承法规定无人继承又无人受遗赠的遗产收归国家或集体所有制组织所有,但实践中收归国家或集体所有制组织所有的具体途径却未能有效建立,从而无法实现。笔者认为,对于无人继承又无人受遗赠的农村宅基地使用权,如果有申请人提出其对死者尽了生养死葬的义务,要求分得死者的遗产时,在取得集体所有制组织的同意之后,可以按照继承法第十四条的规定办理公证,将该宅基地使用权转给该申请人,这不仅可以避免土地被荒废,有利于集体所有制组织进行社会管理,还使赡养孤寡老人的优良风尚得到社会的肯定及鼓励。东莞市公证行业一直致力于上述公证事项的研究及探索,十几年来,取得了良好的效果,公证处根据继承法第十四条所出具的公证书获得了当事人、有关社会管理部门(如产权登记部门)以及集体所有制组织的认可与支持,从而实现了社会管理创新。

(四)整合资源,与社会各单位、部门积极沟通合作,为创新社会管理共同努力

    公证处除了积极开拓、办理各种公证业务以外,还应当充分整合资源,与社会各单位、部门积极沟通合作,为化解矛盾纠纷、创新社会管理发挥进一步的作用。

    1、积极扩大宣传,宣扬公证的作用

    公证处应当积极扩大宣传,可以通过印制、派发各种宣传手册,使更多的人了解到公证在化解矛盾纠纷、社会管理创新中的作用。东莞的公证机构在东莞市司法局主办的《普法报》的大力支持下,还在《普法报》上开辟了专栏,对公证的作用、公证的各种形式进行宣传,这些都有利于公证处进一步发挥化解矛盾纠纷、创新社会管理的作用。

    2、走访各村、社区及其他部门,积极沟通合作,并提供办证便利

公证处应当积极与执业区域内的各村、社区及其他部门积极联系,对其进行走访,与其进行有效的沟通,取得各村、社区及其他部门的协助,这些都能够为办证提供有力的帮助,也有利于公证处化解矛盾纠纷、创新社会管理。同样,公证处也应当为其提供办证便利,双方互相配合,才能够为社会管理形成合力。

例如,东莞市虎门镇有一个村因为建设沿江高速公路必须拆迁,拆迁补偿的对象必须通过继承权公证来确认,为了使拆迁顺利进行,拆迁补偿对象能够顺利拿到补偿,以避免矛盾的发生,公证处指派公证人员到该村,为村民集体办理了继承权公证,并缩短发证时间,提前发给了公证书,使村民顺利拿到了补偿款,拆迁工作如期进行。又如,东莞市某金融机构因为改制,必须召开股东大会,与股东签订协议,而有部分股东已经身亡,为了配合其顺利召开股东大会,公证处为其集中办理了继承权公证,确定了已故股东所持有股权的继承人,使该单位的改制工作如期开展,避免了社会矛盾的产生。实践证明,公证处的通力配合收到了良好的反响,也为公证处积累了信息资源和证源。

3、积极介入公益活动,树立公证形象

对于各类公益活动,公证也应当积极介入,同时可以考虑在公证费上进行减免,这不仅有利于树立公证的公益形象,使该活动更为公众所信任,也是对社会管理的创新。

三、关于公证参与社会管理创新的几点建议

公证通过发挥自己的职能,为化解矛盾纠纷、创新社会管理起到了积极的作用。但是,公证的价值尚未为人广知,只有不断的开拓研究,积极创新社会管理,才能进一步实现公证的价值,公证才能获得新的生机。公证并不是直接的社会管理部门,而是通过行使自己的职能间接地进行社会管理,因此,要创新社会管理,就要创新公证业务。现笔者仅就公证参与社会管理创新提出以下几点建议:

(一)公证介入法院执行工作,既有助于维护各方的合法权益,又开拓了证源

公证处可以和法院沟通协商,介入其执行工作。法院案件执行过程中,涉及到清场、清点物品时,执行人员往往既要掌控全局,还要对财产进行细致的清点,工作量极大;如遇强制执行时当事人在现场极不配合,事后又以房中存放贵重物品丢失为由,向法院索赔时,还会引起法院与被执行人发生矛盾、产生纠纷,影响法院执行工作的顺利开展,对法院执行人员将是更大的考验。如果公证机构介入强制执行工作,以独立的第三方对现场进行客观、公正的保全,则既保全了房屋内存放物品的现状情况,保护了当事人的利益,同时也对法院执行程序的合法性起到了监督作用,为执行人员节约大量的人力物力,实际上也是对法院执行人员的一种保护。这种公证既维护了法院的形象,同时也保护了被执行人的合法财产不受侵犯,能够最大限度地保障双方的合法权益,可以说是对社会管理的创新。目前有的城市的法院和公证处已经开展了这一做法,笔者认为完全值得借鉴。

(二)公证介入基层群众自治性组织选举,推进国家民主法治进程

村、居民委员会是我国社会最基层、与群众直接联系的组织,公证如何为村、居民委员会进行有效管理提供公证服务,是一个值得探讨的课题。随着我国法治进程的逐步推进,人们参与国家民主、政治生活的觉悟越来越高,主要体现在对村、居委会选举的参与上。而随着经济的发展,人口的流动性日益增强,越来越多的人离乡背井在外谋生,在家乡进行选举时因为不在选举现场从而失去了这项权利。东莞市企业数量庞大,能够容纳的务工者也非常之多,是个外来人口远远超过本地人口的城市,因此,如何保障这些外来人口的选举权,推进相关的公证业务尤为重要。选举权是我国宪法赋予公民的一项基本权利,笔者认为,公证如果能够适时介入村、居委会选举,为其提供公证服务,将是公证创新社会管理的新途径。对于该类公证的办理方法,笔者认为可以参照涉外的选票公证书的办理方法。

(三)公证与人民调解对接,对调解协议进行公证,确保协议得到履行

二〇一一年一月一日开始实施的《中华人民共和国人民调解法》中并没有为公证留有一席之地,但是公证完全可以与当地的人民调解委员会进行沟通,对于其所形成的调解结果提供公证服务,帮助其审查调解协议的条款,并且可以对调解协议办理赋予强制执行效力公证。最高人民法院于二〇〇九年颁布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》中关于“经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织对民事纠纷调解后达成的具有给付内容 的协议,当事人可以按照《中华人民共和国公证法》的规定申请公证机关依法赋予强制执行效力。债务人不履行或者不适当履行具有强制执行效力的公证文书的,债权人可以依法向有管辖权的人民法院申请执行”的规定也是对公证机关介入调解做法的认同。公证参与调解,不仅有利于调解协议的履行,解决当事人的纠纷,也有助于社会管理,有利于社会和谐。

综上所述,只有充分发挥公证的职能作用,积极探索,不断创新,牢固树立运用公证手段预防化解社会矛盾、创新社会管理的意识,确实把公证服务过程变为减少矛盾纠纷、创新社会管理的过程,才能凸显公证的价值,促使公证事业有序发展。

 

[参考文献]

 

1、樊啸:《公证制度的聚氨酯和公证员的价值取向》,载于《中国公证》2010年第8期。

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6、王士刚、杨宏舟:《社会转型中的公证制度价值》,载于《中国司法》2009年第10期。

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